2009年煤炭产运需衔接政策解读
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- 发布时间：2009-01-04
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在新的市场形势下进一步深化市场化改革
——2009年煤炭产运需衔接政策解读
郝社友 郝向斌
——2009年煤炭产运需衔接政策解读
郝社友 郝向斌
国家发展改革委《关于做好2009年跨省区煤炭产运需衔接工作的通知》（以下简称“《通知》”）已经颁布，笔者认为2009年煤炭产运需衔接政策进一步体现了不断推进市场化改革的基本精神，在巩固前几年改革成果的基础上，根据市场形势的变化，在衔接方案、定价政策等方面进一步深化了市场化改革，加强了合同履行监管，但相对于可能出现的矛盾和问题，也有不尽周全之处。
1.在订货主体和订货方式方面巩固了市场化改革成果
关于订货主体的政策规范，继续实行具有普遍适用性的准入制，“凡属合法从事生产经营活动的煤矿、煤炭消费企业，不分所有制、不分隶属关系、不分新老企业，均可以公平自主地参加衔接”，禁入条件与上年基本相同。2009年取消了前两年鼓励直接衔接的政策条款——“根据《产业结构调整指导目录（2005年本）》，对单井规模在30万吨/年以上的煤矿，单机容量在30万千瓦及以上的常规火电机组、单机容量在20万千瓦及以上采用流化床锅炉并利用煤矸石或劣质煤发电的机组的电厂；高炉有效容积在1000立方米以上的钢铁厂；造气炉直径在2.6米及以上的化肥厂，鼓励供需双方直接衔接”，不再点名鼓励意味着全面鼓励，亦即鼓励所有的直接衔接；但仍有优先次序，主要体现在运力分配的倾斜政策上，倾斜对象与前两年基本相同，包括“产业政策鼓励和符合项目核准（审批）规定的企业，节能减排、循环经济搞得好的企业，中长期合同、大宗合同，合同兑现率高和执行国家煤价政策较好的企业，战略装卸车点、开展路企直通运输的企业和大客户以及运输效率高的企业”。
2009年继续坚持企业自主订货的市场化衔接方式，“坚持以发煤、收款煤矿为供方，接煤、付款厂家为需方签订合同；落实企业经营自主权，任何部门、机构和单位不得干预企业自主签订合同，除供需双方企业和铁路、交通部门外，其他任何单位一律不得在合同上签字盖章”，“支持煤矿优化用户和煤炭产品结构，支持用户优化煤矿资源结构”，“对供需双方企业自主签订的合同，任何单位和组织不得非法干预和调整”。
2.铁路运力配置方案分解到煤矿，力争运力指标全额分配下去
2007年、2008年连续两年，实行“铁路运力按铁路局、按限制口、按重点用煤行业下达，不再具体分解到煤矿和用户。对下达到铁路局的运力配置框架方案，铁路局可根据各煤矿上年实际铁路外运情况和新增生产能力予以掌握，但各铁路局和省（区、市）一律不得向煤矿或用户分配运力指标”。
前两年的运力指标只分解到铁路局，2009年铁路运力将比前两年明显宽松，运力指标分解到了煤矿，“将运力配置落实到矿点。对每个矿点的运量配置，原则上以2008年预计实际完成量为基础，适当考虑新增产能和运能”，同时规定“原则上，供需双方签订的经铁路运输的跨省区合同量，不应低于框架方案”。
3. 继续推进价格形成机制改革，实行“放任自流”的合同价格确定机制
2008年“加快形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的煤炭价格形成机制”，2009年则是“完善反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的煤炭价格形成机制”，由此可见，推进建立合理的价格形成机制仍是定价政策的基本精神。
2007年、2008年连续两年皆明确“坚持以质论价、同质同价、优质优价的基本原则”，这是促使电煤合同价格向市场价格靠拢的重要政策依据，是关于煤炭定价的实体性规范。2009年实行“放任自流”的定价政策，取消了实体性规范，只有程序性规范，规定“煤炭价格继续实行市场定价，由供需双方企业协商确定”。取消实体性规范的原因，笔者理解，应该是目前电煤合同价格与市场价格的差距正在缩减，淡化了政策强制的必要性。
4. 落实科学发展观，建设和谐社会，确立政府干预的合同履行机制
在程序性定价规范中，为在市场异动情况下确保煤炭合同得以有效履行，确立了政府干预机制，“当市场价格出现剧烈波动等异常状态时，国家将依法采取必要的措施”。对该条款，笔者认为可做如下解读：相对于市场价格的不断波动，合同价格应该相对稳定，在市场价格持续较快上涨后合同价格应该低于市场价格，市场价格大幅下跌后合同价格则应该高于市场价格；在煤炭供应紧张、煤炭价格过度上涨时，政府采取了保量、增量和限价等措施，国有重点煤矿做出了重大牺牲；当市场过度疲软时，为使曾经做出重大牺牲的国有重点煤矿不致陷入经营困境，政府亦可采取保量、保价措施，曾经受益于国有重点煤矿的用户企业应该对国有重点煤矿保价、保量、让利。
《通知》中判断“2009年煤炭供求将在总体平衡的基础上趋于宽松”，显然，“市场价格出现剧烈波动等异常状态”非指因供应紧张而大幅上涨的情况，而是指因煤炭过剩而大幅下跌的情况。在上一轮市场周期的疲软期，笔者的一些工友曾因煤矿持续不能正常支付工资而主要依靠农村父母的资助艰难度日，有个工友曾因买不起蔬菜而连续两个月天天吃炸酱面，也有煤矿工人偷食附近养鸡厂的鸡饲料，被抓后非但未被处罚反而被赠粮食度饥荒……煤炭行业在上一轮市场疲软期的苦难经历，是目前叫喊困难的某些亏损行业所想象不到的。目前煤炭市场正在朝疲软方向发展，在建设和谐社会的今天，国家绝不允许曾经为保电煤供应而做出重大牺牲的国有重点煤矿再度陷入上一轮疲软期那样的困境——“国家将依法采取必要的措施”正是这种政策立意的体现。
5. 针对垄断组织消极缔约的防范措施仍显无力
虽然连续多年的煤炭产运需衔接政策都明确“坚持以发煤、收款煤矿为供方，接煤、付款厂家为需方，签订买卖合同”，但近年来多次出现以垄断对抗市场规律和国家政策的情况，几大集团公司联合起来，强行干预其下属企业，不准作为购方主体的下属企业签订涨价合同，致使“接煤、付款厂家”丧失了签订合同价格的主体资格。垄断组织对抗市场规律和国家政策的主要策略是消极缔约，对煤矿的报价或者不予理睬，或者自己报一个煤矿不可能接受的价格，宁愿不签，以致衔接合同汇总会多次无果而终。垄断组织的消极缔约策略屡屡得心应手，是因为，正如曹操能够“挟天子以令诸侯”一样，他们可以“挟人民福祉以令政府”，尽管煤炭产运衔接政策都明确规定“合同须明确数量、质量和价格，严禁签订虚假合同”，“铁路、交通部门审查落实运力，必须以供需双方已经签订的完整有效合同为基础，……，集中审查落实运力结束后，一律不再预留运力”，而垄断组织的下属企业确实未能“签订完整有效合同”，但最终，政府为保持国民经济平稳运行、维持人民生活的正常秩序、保障煤炭供应，还得优先保障他们的运力。近几年来，“挟人民福祉以令政府”的垄断组织消极缔约已成惯例，除2008年初在煤炭供应趋紧的预期下衔接比较顺利外，其它多数年份都不顺利，对此，政府应该采取切实措施加以防范，应当做出明确规定：“对于因签订合同数量不足而不能保持正常生产的，将以各种必要形式追究其消极缔约责任”。遗憾的是，2009年的政策措施仍显无力。2009年煤炭成本仍将大幅上升，从刚刚结束的煤炭产运需合同汇总会的情况看，由成本推动的煤炭价格走势遭遇到可“挟人民福祉以令政府”的垄断组织的强力压制，消极缔约策略再显“神威”，2009年的煤炭产运需衔接很不顺利。
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